LA RESPONSABILITÉ DES FONCTIONNAIRES CENTRAUX
EN CHARGE DES FINANCES PUBLIQUES[1] À L’ÈRE DU GOUVERNEMENT OUVERT
par Mayana BUNOD, doctorante en
droit à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne.
La
transformation de la responsabilité des agents des administrations publiques
est accentuée par deux phénomènes : la réforme des finances publiques
depuis la loi organique relative aux lois de finances[2] et la transition vers une
administration numérique[3]. Le gouvernement ouvert,
quant à lui, propose une nouvelle traduction des principes démocratiques avec
notamment comme valeurs principales la transparence, la participation
citoyenne, la collaboration et l’amélioration de la responsabilité des acteurs
publics[4]. Ainsi, en faisant de la
responsabilité et de la transparence ses principes fondamentaux, le
gouvernement ouvert renforce l’importance du droit de regard du citoyen sur les
actions opérées par ceux à qui il confie l’exercice du pouvoir.
Cependant,
la notion de responsabilité possède une ambivalence dans sa définition. Elle
peut être comprise soit comme étant une forme d’autonomie d’action ou comme la
capacité à répondre des conséquences de ses actions, ces deux aspects n’étant
pas nécessairement indépendants l’un de l’autre. S’il est complexe de
déterminer avec certitude si l’autonomie emporte la capacité à répondre de ses
actes ou l’inverse, ces éléments sont très souvent associés.
Le
problème qui se pose à l’ère du gouvernement ouvert est de déterminer si la
responsabilité des agents des administrations publiques françaises est adaptée
à l’ambition d’une responsabilité efficiente et utile des agents publics.
La réponse à apporter est
complexe d’autant plus qu’il faut éviter l’écueil de l’uniformité du régime de
responsabilité. En effet, si un socle commun est identifiable dans le corpus
juridique, cela ne signifie pas pour autant que sa validité ne puisse pas être
remise en cause au vu des nouvelles problématiques qui apparaissent avec le
développement numérique (§2). Se pose également la difficulté de déterminer le
degré adéquat de responsabilité à confier aux agents publics lorsque la
dynamique de performance exigée depuis la LOLF se heurte à la réalité
matérielle d’un pays tenant de réduire son déficit et sa dette publics (§1).
La loi organique relative
aux lois de finances avec la nouvelle nomenclature budgétaire[5] et son article 37 pose la responsabilisation
des comptables publics en prérequis à des finances publiques maîtrisées.
L’influence de l’idéologie du New public management[6], qui veut appliquer la souplesse managériale du
secteur privé sur un secteur public davantage hiérarchisé, est perceptible.
Sans être mentionnée clairement, la logique de performance est présente aussi
dans cette loi. Elle peut se comprendre à travers l’évocation des indicateurs
de performances accompagnant les rapports et projets annuels de performance, ou
la gestion par objectifs. Cela signifie donc qu’en principe, la responsabilité
est à la fois un outil de finances publiques maîtrisées, c’est-à-dire qui
respecte les engagements européens, et un élément de performance (A), bien
qu’en pratique, elle peine à être pleinement efficiente (B).
La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er
août 2001 propose une nouvelle présentation du budget au Parlement à travers
une déclinaison « Mission-Programmes-Action »[7]. Dans cette nouvelle lecture du budget national,
la responsabilité juridique des agents se définit en fonction du ou des
programmes à réaliser[8]. Contrairement à la mission qui peut être
interministérielle, le programme, sous-division de la mission et unité
d’attribution des crédits, est nécessairement ministériel. Ainsi, les
enveloppes de crédits allouées à un ministère ont évolué. Désormais, les
crédits ne sont plus attribués sans destination précise. La mission représente
une politique publique, et le programme les grandes lignes de réalisation
attendues, tout comme les actions qui sont des divisions du programme. La
maîtrise des finances publiques se manifeste donc par une loi de finances dans
laquelle le Parlement vote l’attribution de crédits des grandes politiques
publiques à mettre en œuvre. Par exemple, dans la loi de finances pour 2017, la
mission ministérielle « Économie » a pour programmes « Développement économique des entreprises de
tourisme », « Plan “France très haut débit” », « Statistiques
et études économiques », « Stratégie économique et fiscale ». La mission étant ministérielle, cela implique
que le ministre devra confier le pilotage de chaque programme à un responsable
de programme[9].
Depuis la LOLF, la réalisation
d’un programme peut être confiée à un responsable de programme[10]. Les programmes sont certes ministériels, mais ne
leur nombre peut être conséquent et n’est jamais en adéquation avec le nombre
de ministères existant. Un même ministère peut être associé à plusieurs
missions ministérielles et interministérielles. Le but de la LOLF était de
fluidifier la gestion des finances publiques. En permettant aux ministres de
pouvoir déléguer le pilotage des programmes à des responsables, la pyramide
hiérarchique est assouplie. Auparavant, les enveloppes de crédits étaient
allouées aux ministères sans véritable analyse de l’efficacité des actions ni
en adéquation préalable avec un ensemble de politiques publiques prédéfinies.
Alors, la gestion managériale des agents publics par lettre de missions, avec
des processus de validation préalable des décisions prises par le supérieur
hiérarchique, avait du sens. Depuis 2001, dès la loi de finances, des objectifs
à atteindre sont explicités et associés à des indicateurs qui permettront la
mesure des résultats[11]. Ainsi, l’ajout de projet annuel de performance
au projet de loi de finances permet aux parlementaires de valider les
instruments de mesure des politiques publiques incarnées par les missions. Ces
objectifs, déclinés dans les programmes, font l’objet d’une répartition entre
les différents responsables et les indicateurs servent à déterminer en fin
d’exécution si l’administration a pu respecter les attentes du Parlement. Le
responsable de programme est donc celui qui va, en principe, supporter la
responsabilité de l’accomplissement du programme. Ainsi, pour y parvenir, il
peut diviser son programme en budget opérationnel de programme avec à sa tête
un responsable. Ce dernier peut à son tour diviser le budget alloué en unité
opérationnelle lui permettant de ventiler l’exécution des prérogatives confiées
en objectifs à atteindre pour son équipe.
La gestion s’est
transformée en se focalisant davantage sur une répartition par objectifs et
moins par lettre de fonction. Bien entendu, les agents publics étant soumis en
France à un régime statutaire[12], les prérogatives dont ils disposent sont
précisées par des textes[13]. Cependant, ils mettent leurs compétences et
prérogatives au service d’objectifs. En théorie, la zone grise dans laquelle le
droit reste imprécis est comblée par l’apparition d’objectifs à réaliser, alors
qu’avant la LOLF il fallait attendre la validation du supérieur hiérarchique.
Le deuxième atout
théorique d’une telle évolution est le pouvoir d’initiative des agents publics.
Au lieu d’une exécution fonctionnelle, l’exécution par objectifs devrait
limiter les vacuités temporelles existantes du fait de l’absence de charge de
travail correspondant à ce que les textes ou le manager lui-même avaient prévu
initialement. L’agent public devient un peu plus autonome en étant moins soumis
à une dynamique d’exécution purement hiérarchique.
L’évolution numérique est
également l’un des atouts de la nouvelle gestion administrative. L’apparition
du numérique au sein de l’administration a pour effet de simplifier la mise en
œuvre de certaines tâches et de les sécuriser. Par exemple, la déclaration en
ligne des revenus faite par les contribuables permet aux agents de
l’administration fiscale de diminuer les actes de saisies des montants, ce qui
dégage un temps supplémentaire pour les actes de vérification et de conseil.
Ainsi, les agents de l’administration fiscale en charge de la liquidation des
impôts ont plus de temps pour s’assurer que les sommes liquidées sont bien
conformes à ce qu’entraîne la déclaration du contribuable. Ils peuvent plus
facilement détecter les erreurs et anomalies déclaratives. Le numérique, en
venant en support du travail des fonctionnaires, est un outil important de la
responsabilisation des agents publics. En rendant les échanges plus rapides, il
raccourcit les délais de validation et peut favoriser une remise en cause de sa
pertinence. Le cas du contrôle comptable sur le gestionnaire est un exemple
important. En instaurant le contrôle hiérarchisé de la dépense par le décret du
7 novembre 2012[14], la plupart des dépenses qui faisaient jusque-là
l’objet d’un contrôle a priori avant
d’être ordonnées ne font plus l’objet que d’un contrôle en fonction du risque
encouru. Plus précisément, un plan de contrôle préparé conjointement par le
gestionnaire et le contrôleur financier ou par le comptable prévoit
l’organisation du contrôle. Mais, cette responsabilisation du gestionnaire
n’est pas à confondre avec celle des agents publics non gestionnaires. En
effet, le contrôle opéré par le comptable ou le contrôleur financier public
n’est pas un contrôle hiérarchique.
Si la responsabilisation
prend depuis 2001 la forme d’un gain d’autonomie décisionnelle des agents
publics, la pratique tend pourtant à montrer que cette évolution n’est que
partielle. En effet, plusieurs contraintes s’opposent à une redéfinition
globale et effective de la pyramide hiérarchique administrative.
Un de ces obstacles est
la maîtrise des finances publiques elles-mêmes. Il existe un certain paradoxe
dans la recherche de performance des finances publiques. Le besoin d’économies,
qui se matérialise par une réduction du déficit et de la dette publics, et la
dynamique de transparence poussent à une justification de l’usage des deniers
publics[15]. Si la transparence est souhaitable, car elle
vise à donner accès aux citoyens aux informations concernant l’emploi des
deniers publics, la justification au premier euro de cet emploi provoque en pratique
un retour à la hiérarchisation[16]. Cela se traduit par des objectifs très précis
comportant des éléments de validation sous la forme de justification
financière. Mais, il faut relativiser ce phénomène. Il est probable que cette
compréhension des nouvelles attentes managériales résulte du conflit
générationnel présent au sein de la fonction publique et de la faible formation
des agents en place par rapport aux exigences spécifiques apparues depuis la
LOLF. Ainsi, l’équilibre entre la nécessité de justifier l’utilisation de
l’argent public et la responsabilisation des agents peut être atteint à travers
la mise en place de mécanismes d’évaluation adaptés.
Il est également
difficile de dissocier la responsabilisation des agents publics de la
responsabilité de l’administration. Cette responsabilité est plus évidente à
engager. Non seulement l’exigence de faute lourde est de moins en moins requise
pour obtenir un droit à réparation sur l’administration, mais en plus, la
responsabilité contractuelle augmente en raison du rapport davantage
contractuel qui se développe entre l’administration et les citoyens. Le
développement du gouvernement ouvert tend à accroître cette nature
relationnelle à travers une construction et réalisation des politiques
publiques en collaboration avec le secteur privé. Néanmoins, cette
collaboration a un effet sur la couverture des préjudices, rendant
l’administration relativement plus vulnérable financièrement que dans ses
classiques rapports avec les usagers du service public. Cependant, même à
propos des rapports de l’administration avec les usagers, la notion de
préjudice a vu ses implications augmenter, notamment avec l’émergence de la
faute simple. Dans cette configuration où une certaine vulnérabilité de
l’administration progresse au prorata des droits protégeant les utilisateurs et
cocontractants, il peut sembler surprenant de favoriser une responsabilisation
plus accrue des agents publics. Toutefois, cette responsabilisation ne signifie
pas la fin du lien hiérarchique. L’existence de recours hiérarchique opposable
aux actes administratifs démontre que ce lien est toujours présent. La
volumétrie des actes administratifs ne permet pas un contrôle hiérarchique
poussé et explique l’amplitude des délégations de signature. Pourtant, tous les
agents ne peuvent connaître le même degré d’autonomie.
Selon que l’agent public
est issu d’une administration en charge du pilotage ou de l’exécution d’une
politique, voire du contrôle, de l’évaluation ou de l’audit, le même degré de
responsabilisation ne peut être exigé. Il est toutefois intéressant de
constater qu’en dehors de certains textes spécifiques relatifs à des fonctions
précises, la responsabilisation des acteurs publics reste évoquée de manière
générale dans le décret du 7 novembre 2012[17].
Cette apparente
uniformisation est à mettre en relation avec l’évolution préalable et
successive à la LOLF des grands textes portant sur les trois grandes fonctions
publiques. En effet, dès les années 1980, une évolution de la
responsabilité des fonctionnaires est amorcée. Elle peut par exemple prendre la
forme d’un gel de l’avancement en grade qui jusqu’à lors était en relation avec
l’ancienneté[18]. Au niveau des administrations en charge du
pilotage des politiques publiques, les agents sont soumis à une responsabilité
en rapport avec leur grade. Par exemple, la direction du budget est composée
majoritairement d’agents de type cadre dont un certain niveau d’autonomie est
intrinsèquement attendu. En revanche, pour les fonctions d’exécution, la
direction générale des finances publiques présente un panel de grades très
varié et donc une responsabilité qui peut être contrastée. Par exemple, le
contrôleur en charge de la liquidation des impôts ne peut pas légalement
déclencher une procédure contrôle fiscal, car il est prévu que le statut
d’inspecteur divisionnaire est nécessaire à une telle procédure ou à mettre en
œuvre des pénalités[19]. Mais, pour les demandes d’information, aucun
statut spécifique n’est demandé. Il est rare que ces demandes ne fassent pas
l’objet d’un minimum de validation hiérarchique, même si ce n’est pas
essentiel. En effet, les demandes d’information n’entraînent pas
obligatoirement de suite pour le contribuable, que le contribuable réponde ou
non. L’évolution du contrôle est laissée à la discrétion de l’administration.
Le contrôle fiscal lui peut aboutir à une confirmation de l’impôt dû ou à un
redressement. Néanmoins, les demandes d’informations prévues par l’article L10
du Livre des procédures fiscales peuvent aussi donner lieu à ce même résultat.
Pour cette raison, compte tenu des risques de contentieux et de la nature
particulière de l’impôt, il est difficilement envisageable que la
responsabilité des agents vienne diminuer la supervision hiérarchique. De ce
fait, l’administration procède à une évolution des procédures débutant souvent
par une demande d’informations et aboutissant à un contrôle fiscal, avec
parfois l’application de l’article L16 du Livre des procédures fiscales
lorsqu’il s’agit de l’impôt sur le revenu. L’article L16 permet à
l’administration de contraindre le contribuable à lui apporter une réponse à
ses demandes d’éclaircissements et de justifications, sinon ce dernier subit
une taxation d’office[20].
En conclusion, il est
vrai que la responsabilisation des agents publics se précise et s’accentue
depuis quelques années, notamment avec la nécessité de maîtrise des finances
publiques. Cependant, cette responsabilisation trouve des limites
structurelles.
Il est vrai que la
responsabilité des agents des finances publiques peut s’entendre comme la
capacité à répondre des conséquences des décisions prises, et en particulier à
réparer les éventuels préjudices causés. Dans le cadre du gouvernement ouvert,
cet aspect n’est encore abordé que de manière embryonnaire à cause du degré à
accorder à un régime de responsabilité particulier. Pour les agents des
finances publiques, la responsabilité n’est guère différente de celle existant
dans le droit commun des agents publics, à quelques exceptions près (A).
Néanmoins des justifications et alternatives peuvent se trouver dans les
fondements du gouvernement ouvert (B).
Les agents des finances
publiques peuvent être répartis au sein de quatre types de catégories de
fonctions : de contrôle, d’exécution, et de pilotage. Il serait tentant et
logique d’associer à chaque catégorie un régime de responsabilité spécifique.
La raison est simple : chercher à trouver le régime adapté aux
conséquences des choix opérés. Pourtant dans les faits, il existe peu de
régimes de responsabilité spécifique et individuelle des agents des finances
publiques.
Le point de spécificité
est celui de la fonction de contrôle[21]. Cependant, ce n’est pas la catégorie de fonction
qui détermine le degré de responsabilité, mais bien la fonction en elle-même,
ou du moins le corps de métier. Par exemple, en cas de contrôle ou d’évaluation
menés par l’inspection générale des finances, corps de contrôle a posteriori en matière de finances
publiques, il n’existe pas de responsabilité du fait du résultat du contrôle ou
de l’évaluation en dehors des infractions pénales telles que la diffamation
dans le cas des rapports publics, ou autres types de fautes de droit commun des
agents publics. L’erreur commise par l’agent, inspecteur général des finances
n’excède pas en conséquence celle d’un agent de même catégorie de n’importe
quelle fonction publique d’État[22]. En revanche, concernant le corps de contrôle a priori, l’effet n’est pas identique.
Pour les contrôles comptables, l’absence de contrôle en adéquation avec le plan
de contrôle engage la responsabilité de l’agent en principe. En revanche, pour
les éléments situés en dehors du périmètre de son plan de contrôle, l’agent en
charge du contrôle comptable peut voir sa responsabilité bénéficier d’une
remise gracieuse par le ministre[23]. Cette responsabilité plus importante et
individuelle se justifie par le poids du visa délivré. En effet, pour les
personnes morales de droit public pour lesquels ce contrôle est obligatoire, le
visa est impératif pour pouvoir ordonnancer une dépense ou une recette[24]. Un troisième corps de contrôle se retrouve avec
le comptable public. Le comptable public n’effectue pas de contrôle a priori approfondi lorsque le
contrôleur budgétaire et comptable est requis[25]. Mais il doit s’assurer de l’existence de son
visa avant d’accepter de payer la dépense ou de recouvrer une recette. En
dehors de ces cas, c’est lui qui se charge des différents contrôles à opérer.
Pourtant, ces contrôles a priori ont
vocation à se réduire considérablement. La prise en compte du risque permet de
classifier l’importance des dépenses et des recettes et donc de hiérarchiser le
contrôle[26]. On pourrait croire que le comptable public se
voit supporter une responsabilité moins importante ou équivalente à celui du
contrôleur budgétaire et comptable. En réalité, c’est le comptable qui supporte
la responsabilité la plus lourde pour la fonction de contrôle. Pécuniaire et
personnelle, cette responsabilité n’était jusqu’en 2008[27] pas assortie d’atténuation réelle[28]. En cas de manquement sur les comptes publics, le
comptable doit rétablir la réalité comptable, voire remplacer lui-même les
deniers manquants. Mais il était également sanctionné par un arrêt de débet
sans préjudice lorsqu’il commettait une irrégularité, cette situation pouvant
aboutir au paiement d’une somme non rémissible alors qu’il n’y a pas de perte
effective de deniers publics[29]. C’était une responsabilité très lourde. À partir
de 2008 se dessine une responsabilité atténuée, qui à partir de 2011 prend en
considération le préjudice financier subi[30]. Ainsi, ce régime qui jusque-là se contentait la
plupart du temps de viser à préserver la régularité comptable se transforme
progressivement en modalité de réparation des préjudices causés. Cela ne
signifie pas pour autant que seul le préjudice subi est pris en compte. Il
intervient comme élément de modulation de la responsabilité du comptable en cas
manquement. Toutefois, cette responsabilité connaît plusieurs atténuations,
telles que la remise gracieuse par le ministre des Finances, ou l’absence de
responsabilité en cas de réquisition par l’ordonnateur. Ce régime spécifique
peut s’expliquer par la nature spéciale du denier public. Dans le système
français, le comptable contrôle, car c’est lui qui a la charge de manier in concreto les fonds publics[31]. En étant plus précis, le vrai maniement in concreto se fait par les financiers
de la banque de France qui décaisse réellement les sommes sur ordre du
comptable public.
Cette responsabilité du
contrôle dépend du corps de métier et surtout de l’impact normatif du contrôle.
Dans le cadre de la fonction d’exécution, pour les agents des finances
publiques, à l’exclusion du secteur social, la direction générale des finances joue
un rôle prépondérant en concernant la fonction d’exécution comptable et
fiscale. La responsabilité de l’exécution comptable est liée à celle du
contrôle exercé par ce dernier. Dans le cadre de l’exécution fiscale, une
tentation serait de définir le degré de responsabilité de l’agent en fonction
de son corps de métier. Cependant, ici, l’aspect normatif ou liant de la prise
de décision de l’agent ne détermine pas un régime de responsabilité spécifique
comme pour celui de comptable. En dissociant, la fonction d’établissement de
l’impôt, de celle du recouvrement exercé concrètement par un comptable, de
celle du contrôle fiscal, il n’est pas possible d’obtenir la même gradation du
régime de responsabilité. En excluant le comptable, la responsabilité des agents
fiscaux est déterminée par leur grade et une responsabilité pour faute de
l’agent. Cette responsabilité pour faute de service se distingue de la
responsabilité pénale, mais reste une responsabilité de droit commun. De plus,
en ce qui concerne l’assouplissement de la responsabilité de l’administration
fiscale, passant d’une faute lourde exigée à une faute simple[32], elle reste avant tout collective qu’il s’agisse
de l’établissement de l’impôt ou du contrôle. Ce choix de responsabilité de
droit commun s’explique en raison de la lourdeur des préjudices subis et de
l’impossibilité de réparer en cas de subrogation de l’administration dans les
droits de la victime ou d’action récursoire contre l’agent public[33]. À la différence du comptable public qui doit
s’assurer obligatoirement lors de sa prise de fonction, il n’y a pas de fonds
d’assurance analogue pour les autres agents. Une autre explication est le fait
que pour toutes recettes recouvrées, sauf dans le cas des recettes sociales, il
doit y avoir une validation préalable du comptable qui doit s’assurer de
l’existence d’une créance[34]. Bien que ce contrôle soit dans les faits
formels, la recherche de la réalité de la recette diffère de celle de
l’existence d’un acte juridique engageant pour la dépense. Le contrôle de la
dépense par le comptable a connu plus de modifications que celui de la recette,
car il était plus évident de freiner la dépense, là où la collecte de la
recette n’est limitée que par le respect de la loi. En effet, en principe, la
collecte de la somme maximale est prévue en matière d’impôts. Les prévisions ne
sont que pures indications. Néanmoins, la transparence quant aux portée et but
du contrôle, ainsi que l’explicitation des grands signes de la méthodologie
appliquée ainsi que l’émergence de garantie du contribuable en cas de contrôle
sont des outils qui peuvent être perçus comme des limites à l’action de
l’administration fiscale et donc ouvre davantage la porte à la réparation de
préjudice. Néanmoins, le fait que l’agent ne soit soumis qu’au régime de droit
commun est probablement contraire à une meilleure responsabilité de ce dernier.
En réalité, les mécanismes de droit commun actuels permettent aux mangers de
supprimer des primes, de geler les avancements et de prévoir des sanctions
disciplinaires dans les cas les plus importants.
Cette responsabilité de
l’exécution devrait différer de celle du pilotage. En effet, le régime de droit
commun devrait pouvoir s’appliquer à des agents avec une prise de décision
encadrée par un certain degré de verrouillage hiérarchique, réglementaire et
légale, limitant la portée de leur prise de décision. En revanche, la prise de
décision lors du pilotage des finances publiques devrait être plus importante.
Dans cette hypothèse, le pilotage est associé essentiellement au caractère
budgétaire. Deux formes de pilotage se remarquent, le pilotage de l’exécution
par les ordonnateurs principaux, secondaires ou délégués et le pilotage de
finances publiques se matérialisant par la participation à l’élaboration de la
loi. Dans le second cas, la responsabilité n’excède pas celle de droit commun.
Là encore, il s’agit du rôle de proposition de l’administration au Parlement.
Cette responsabilité de l’administration, et a foritori de l’agent, est limitée par la possibilité que le Parlement
possède de rejeter ou de voter la loi. Dans le premier cas, on pourrait
s’attendre à une responsabilité spécifique pour ceux qui ont pour mission
d’engager les deniers publics à travers des actes juridiques déterminés.
L’ordonnateur décide de l’acte qui va être le fait générateur de la dépense. Et
ils font l’objet d’un contrôle a priori
par le comptable ou le contrôleur budgétaire et financier. Néanmoins, ce
contrôle vise à accepter ou rejeter la poursuite de la procédure
d’ordonnancement. Il existe des procédures de réquisition, mais le comptable
est tenu de ne pas exécuter un acte qui serait illégal. L’ordonnateur est sous
une certaine surveillance comptable. Cependant, ce contrôle n’entraîne pas
souvent une mise en responsabilité devant la Cour de discipline budgétaire et
financière pour faute de gestion[35]. Cette faute concerne surtout aux entreprises
publiques. Il existe les fautes d’imputation budgétaire qui consiste à se
tromper de comptes lors de l’imputation du budget. Non seulement cette fonction
tend à être de plus en plus récupérée par les comptables publics ou les centres
de service partagé, mais de surcroît, les erreurs d’imputation comptable
budgétaire ne poussent pas à une sanction automatique de l’ordonnateur sans
préjudice ni poursuite. La responsabilité de l’ordonnateur reste moindre par
rapport à celle du comptable. Face à cette inégalité, la transparence joue un
rôle quelque peu compensateur. La publication obligatoire des budgets, les
rapports publics des chambres régionales des comptes et de la Cour des comptes
en charge d’effectuer des contrôles de gestion sur les entités publiques
permettent de rendre visible aux yeux du public des comportements qui ne sont
pas toujours sanctionnés. La nécessité de justifier l’utilisation du denier public
est également une manière de compenser partiellement les différentes iniquités
des régimes de responsabilité.
Ces régimes de responsabilité
des agents en charge des finances publiques doivent aussi intégrer de nouvelles
dimensions relatives au gouvernement ouvert et à l’ouverture des données
publiques.
Pour le gouvernement
ouvert, on pourrait s’attendre à une inégalité moins marquée des régimes. Bien
que la transparence mette en avant les failles de l’administration, l’agent
pris à titre individuel subit un impact relatif de ses erreurs. Cette
précaution de ne pas trop responsabiliser l’agent peut trouver sa justification
dans le fait que l’agent public est au service de l’intérêt général et qu’il
faut pouvoir le recruter. En effet, les régimes, primes et salaires diffèrent
du secteur privé. Une responsabilité forte des agents, en particulier de ceux
en charge des finances publiques, ne doit pas entraver l’attractivité de la
fonction. Le risque d’une responsabilité forte est la tendance à l’inaction de
peur de causer un préjudice.
De plus, dans le
gouvernement ouvert, la collaboration pour la réalisation des politiques
publiques met en relief le rôle de l’État et sa place dans l’exécution de
l’intérêt général. Ainsi, les actions de l’État peuvent être remises en cause
au motif que l’usage du denier public n’est pas justifié. À cet effet, les
indicateurs de performance peuvent servir de compensation à une responsabilité
juridique définie et parfois lourde sur l’agent. Le fait de pouvoir évaluer
l’action de l’agent facilite l’appréhension de cet objectif de maîtrise, à
condition de biens définir les instruments de mesure des résultats obtenus. Par
exemple, la fonction comptable permet déléguer la fonction de recouvrement et
de liquidation à des agents privés. Il serait tentant de considérer comme une
norme le fait de déléguer le recouvrement à des entités privées au motif que
cela permet de diminuer le poids en personnel grâce à une externalisation de la
fonction. Cependant, il faudrait démontrer que cette externalisation est moins
coûteuse ou plus efficace que l’internalisation. De plus, la responsabilité
resterait toujours à l’encontre du comptable titulaire, bien que ce dernier
puisse bénéficier d’une action récursoire qui sera de toute façon
potentiellement limitée par la lettre contractuelle.
Il est aussi possible de
s’interroger sur la responsabilité politique du pilotage des finances publiques
en particulier lorsque la participation citoyenne est recherchée. Cela met en
perspective la question du lobbying face à la corruption des agents en charge
de ce pilotage face à une voie de consultation directe des citoyens.
Bibliographie
O. Dord, Droit de la fonction
publique, PUF, 2012, pp.1-2
Alliez T., « Quel bilan de la responsabilité managériale au sein de l’État, clef de la
nouvelle gestion publique ? », RFFP,
n° 123, 2013, p. 157
Argentieri L., « L’émergence d’un modèle européen de contrôle
financier », Petites affiches, n° 232, 2005, p. 6
Bordier D., « La faute personnelle, l’agent public et les finances publiques », AJDA 2008, p. 2319
Bouvier M., « Le contrôle fiscal en France et ses conséquences », RFFP,
n° 132, 2015, p. 11
Collet M., « Le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion
budgétaire et comptable publique : “dépenser mieux” ou “dépenser moins” ? », RFDA, 2013, p. 433
Damarey S., « Chambres régionales et territoriales des comptes », Répertoire
de contentieux administratif, Juillet 2015
Meurice A-F., N. Groper, « La responsabilité des acteurs de
la gestion publique en matière budgétaire, financière et comptable :
l’heure du bilan », AJDA, 2005, p.714.
Michaut C., P. Sitbon, « La réforme des conditions de
mise en jeu de la responsabilité des comptables publics », AJDA,
2013, p. 681
Mordack F., « Chorus et la dépense en mode facturier », Gestion
& finances publiques 2012, n° 1, p. 35
Morgana L., « Un précurseur du New Public Management :
Henri Fayol (1841-1925) », Gestion et management public, 2/2012
(Volume 1/n° 2), pp. 4-21
Pierucci C., « Pour une réforme efficace de la responsabilité des
gestionnaires en droit public financier », RFDA, 2008, p. 165
Loi organique relative aux lois de finances, 1er août 2001, n° 2001-692
Ordonnance relative au statut général des
fonctionnaires, 4 février 1959,
n° 59-244.
Loi de finances pour 2017, 29 décembre 2916, n° 2016-1917
Loi de finances rectificative pour 2011, 28
décembre 2011, n° 2011-1978
Loi portant dispositions statutaires relatives à
la fonction publique de l’État, 11 janvier 1984, n° 84-16
Loi portant dispositions statutaires relatives à
la fonction publique territoriale, 26 janvier 1984, n° 84-53
Loi portant dispositions statutaires relatives à
la fonction publique hospitalière, 9 janvier 1989, n° 86-33
Loi relative à la Cour des comptes et aux
chambres régionales des comptes, 28 octobre 2008, no 2008-1091
Décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, 7 novembre
2012, n° 2012-1246
Arrêté du portant application du premier alinéa
de l’article 42 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à
la gestion budgétaire et comptable publique et encadrant le contrôle sélectif
de la dépense, 25 juillet 2013
Jurisprudences
CE, 16 novembre 2011, n° 344621, AJCT 2012, p. 215
Cour des Comptes, École
nationale des ponts et chaussées, 9 janvier 2013, n° 65752
Le Portail de la
modernisation de l’action publique, « L’administration
change avec le numérique » :
http://www.modernisation.gouv.fr/ladministration-change-avec-le-numerique
The White House, “Open Government initiative”:
https://www.whitehouse.gov/open, Consulté le 18/12/2016
Direction générale des finances publiques, Charte des droits et
obligation du contribuable vérifié, p.11
[1] Il s’agit des fonctionnaires en charge de la
gestion des finances publiques au niveau central. Cela dépasse donc la
Direction générale des finances publiques. Les organismes sociaux n’y sont pas
rattachés l’objet de l’étude étant principalement
[2] Loi organique relative aux lois de finances, 1er août
2001, no 2001-692.
[3] Le Portail de la
modernisation de l’action publique, « L’administration change
avec le numérique » :
http://www.modernisation.gouv.fr/ladministration-change-avec-le-numerique. Consulté le 27/01/2017.
[4]
The White House, “Open
Government initiative”:
https://www.whitehouse.gov/
open, Consulté le 18/12/2016.
[5] Loi organique relative
aux lois de finances, 1er août 2001, no 2001-692,
article 7.
[6] En France, une idéologie
analogue au New Public Management, visant à réformer la gestion publique en la
rapprochant de celle de l’entreprise est soutenue par Henri Fayol. L. Morgana, « Un précurseur du New
Public Management : Henri Fayol (1841-1925 », Gestion et management public, 2/2012 (Volume 1/no 2),
pp. 4-21.
[7] Loi organique relative
aux lois de finances, 1er août 2001, no 2001-692,
article 7.
[8] T. Alliez, “Quel bilan de la responsabilité
managériale au sein de l’État, clef de la nouvelle gestion publique ?”, RFFP, no 123, 2013, p. 157.
[9] Loi de finances pour 2017, 29 décembre 2916, no 2016-1917,
Annexe État B de l’article 51.
[10] Cette position est
confirmée par le décret no 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif
à la gestion budgétaire et comptable publique. Décret relatif à la gestion
budgétaire et comptable publique, 7 novembre 2012, no 2012-1246,
article 70.
[11] Loi organique relative
aux lois de finances, 1er août 2001, no 2001-692, article 48.
[12] O. Dord, Droit de la fonction publique, PUF, 2012, pp.1-2.
[13] Comme l’ordonnance de
1959 précise le statut général des fonctionnaires. Ordonnance
relative au statut général des fonctionnaires, 4 février 1959, no 59-244.
Plusieurs lois régissent les grandes fonctions publiques. Loi portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, 11 janvier
1984, no 84-16 ; Loi portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, 26
janvier 1984, no 84-53 ; Loi portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, 9
janvier 1989, no 86-33.
[14] Décret relatif à la
gestion budgétaire et comptable publique, 7 novembre 2012, no 2012-1246,
article 42.
[15] T. Alliez, « Quel bilan de la
responsabilité managériale au sein de l’État, clef de la nouvelle gestion
publique ? », RFFP, no 123, 2013,
p. 157.
[16] Ibid.
[17] Décret relatif à la gestion budgétaire et
comptable publique, 7 novembre 2012, no 2012-1246.
[18] Prévu par exemple à
l’article 66 de la loi no 84-16 du 11 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État.
[19] Direction générale des
finances publiques, Charte des droits et
obligation du contribuable vérifié, p.11.
[20] M. Bouvier, “Le contrôle fiscal en France
et ses conséquences ”, RFFP, no
132, 2015, p. 11.
[21] L. Argentieri, « L’émergence
d’un modèle européen de contrôle financier », Petites affiches, 22/11/2005, no 232, p. 6. Il
précise que : « Avant d’aller plus loin dans l’analyse, il convient
cependant d’apporter une précision terminologique induite par la procédure
d’adhésion des nouveaux pays membres de l’UE : l’examen analytique des
pays candidats et les rapports réguliers de la Commission sur les progrès
réalisés montre que la Commission développe une acception propre de
l’expression “contrôle financier”, qui couvre à la fois ce que la Commission
appelle “contrôle financier interne” et “contrôle financier externe”. Si le
premier est synonyme de contrôle financier, le second recouvre le contrôle
externe, en anglais, “audit”. C’est ainsi que, compris de la sorte, la
principale différence entre contrôle financier et contrôle externe est que le
contrôle financier inclut à la fois le contrôle a priori et le contrôle a
posteriori, tandis que le contrôle externe ne concerne que les contrôles a
posteriori ». L’acception du contrôle arrêté pour cette sous-partie inclut l’audit,
l’évaluation et le contrôle.
[22] Les comptables publics
sont pourtant soumis au contrôle de gestion opéré par les inspecteurs généraux
des finances. Décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, 7
novembre 2012, no 2012-1246, article 173.
[23] C. Comptes, École nationale des ponts et chaussées,
9 janvier 2013, no 65752. C.
Michaut, P. Sitbon, « La réforme des conditions
de mise en jeu de la responsabilité des comptables publics », op.cit.
[24] Seulement en théorie.
Une possibilité de réduire le contrôle existe. Cela implique que seuls à peu
près 10 % des actes font l’objet d’un contrôle. Mais ce faible contrôle
apparent couvre en réalité la majorité des risques les plus lourds. F. Mordack,
« Chorus et la dépense en mode facturier », Gestion & finances publiques 2012, no 1, p. 35.
[25] M. Collet, « Le décret du 7 novembre 2012
relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : “dépenser mieux”
ou “dépenser moins” ? », RFDA, 2013, p. 433.
[26] Arrêté du portant
application du premier alinéa de l’article 42 du décret no 2012-1246
du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique et
encadrant le contrôle sélectif de la dépense, 25 juillet 2013.
[27] Loi relative à la Cour
des comptes et aux chambres régionales des comptes, 28 octobre
2008, no 2008-1091.
[28] A-F. Meurice, N. Groper, « La responsabilité des
acteurs de la gestion publique en matière budgétaire, financière et
comptable : l’heure du bilan », AJDA, 2005, p.714.
[29] C’est le cas par exemple
des mauvaises imputations comptables entre la section de dépenses de
fonctionnement et celle de dépenses d’investissement. S. Damarey, « Chambres
régionales et territoriales des comptes », Répertoire de contentieux administratif, Juillet 2015.
[30] C. Michaut, P. Sitbon, « La réforme des conditions
de mise en jeu de la responsabilité des comptables publics », AJDA, 2013, p. 681 ; Loi de finances rectificative pour 2011,
28 décembre 2011, no 2011-1978, article 90.
[31] A-F. Meurice, N. Groper, « La responsabilité des
acteurs de la gestion publique en matière budgétaire, financière et
comptable : l’heure du bilan », op.cit.
[32] CE, 16 novembre 2011, no 344621,
AJCT 2012, p. 215.
[33] La responsabilité peut
être engagée pour une faute personnelle d’une particulière gravité. D. Bordier, « La faute personnelle,
l’agent public et les finances publiques », AJDA 2008, p. 2319.
[34] L’article 19 du décret du 7 novembre
2012 précise que le comptable public doit vérifier « De la
régularité de l’autorisation de percevoir la recette ».
Cette mesure est plus générale que celle portant sur le contrôle de la dette
par le comptable public à l’article 20, et des articles concernant le visa
ou l’avis préalable délivré par le contrôleur budgétaire et comptable.
[35] Les ministres et élus
locaux en sont exclus selon les articles L. 312-1 et suivant du Code des
juridictions financières. C. Pierucci,
« Pour une réforme efficace de la responsabilité des gestionnaires en droit
public financier », RFDA 2008, p. 165.